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曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考

时间:2018年07月18日 信息来源:经济网 作者:曹清尧 【字体:

曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考
曹清尧
摘要:
 
  党的十九大报告提出要大力实施区域协调发展战略,形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这为我国区域经济发展指明了方向。成渝城市群是继珠三角、长三角、京津冀等城市群之后,我国又一个重大一体化区域板块。成渝城市群一体化发展将成为西部大开发、“一带一路”倡议实施和长江经济带发展重要的引擎,关系到整个西部开发开放的龙头,是一项重大的国家战略。
 
  习近平总书记指出,要大力实施区域协调发展战略,强化举措推进西部大开发形成新格局,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2016年4月,国务院批复《成渝城市群发展规划》,范围包括重庆市的27个区(县)和2个区县的部分地区、四川省的15个市,总面积18.5万平方公里。该地区2017年常住人口约9495万人,地区生产总值约5.09万亿元,分别占全国的6.9%和6.2%。作为中国西部地区经济文化最发达的区域,成渝城市群较好地发挥了“领头羊”“增长极”的重要作用,为全国“一盘棋”推进区域协调发展做了大量实践和探索。目前,成渝城市群总的实力、城镇构建和联动机制离一体化发展的要求还有很大的差距,必须找准差距,强长处、补短板、显特色,发挥西部大开发的战略支点、“一带一路”和长江经济带的重要连接点的区位优势,把成渝城市群建设成为西部经济社会发展的龙头。
 
  一、成渝城市群一体化发展的重大战略意义
 
  党的十九大提出,要通过更加有效的区域协调发展新机制,实现区域协调发展。成渝城市群作为西部大开发的“主阵地”和“前沿窗口”,应当在国家大力实施区域协调发展战略中当好“排头兵”,实现新作为。
 
  重庆市和成都市都是我国西部国家级特大中心城市,区位优势突出,战略地位重要,是西部大开发大开放的战略支点,是“一带一路”和长江经济带的联接点。推进成渝城市群一体化发展可以成为我国西部大开发大开放的有效载体,是经济新常态下全国高质量发展的重要增长极,是城乡协调发展的重大突破口。因此,推进成渝城市群一体化发展具有重大战略意义。
 
  一是成渝城市群是区域协调发展战略的重要组成部分。截至目前,全国已经形成包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、中原城市群、长江中游城市群、成渝城市群、关中平原城市群等12个国家级城市群,其中国务院专门为成渝城市群等7个城市群出台发展规划,指导各大城市群协调发展。
 
  二是成渝城市群是西部大开发的重要战略支撑。2017年1月,国务院批复《西部大开发“十三五”规划》,规划强调,要推进新型城镇化建设,加快培育重点城市群,发展壮大成渝城市群,打造西部地区经济增长重要引擎。
 
  三是发展好成渝城市群是贯彻习近平总书记视察重庆、四川重要指示精神的根本抓手。习近平总书记分别在2016年1月、2018年2月视察重庆、成都时指出,要充分发挥西部大开发重要战略支点、“一带一路”和长江经济带联结点的特殊区位优势,建设内陆开放经济高地,做优做强综合实力、辐射带动力和生态竞争力,在国家区域发展和对外开放格局中发挥独特而重要的作用,形成西部开发开放的新平台。习近平总书记对重庆、四川的发展定位和殷殷嘱托,为我们扎实推动和加快成渝城市群一体化建设提供了根本遵循。
 
  二、成渝城市群一体化发展面临的问题
 
  由于地域、区位、观念和发展条件等原因,无论是在官方认定还是市场认可上,成渝城市群离长三角、珠三角、京津冀等大型城市群还有较大差距,与世界级的城市群相比更是差距甚大。
 
  (一)综合实力不够强
 
  在全国前十大城市群中,成渝城市群需加快发展。初步测算,2017年成渝城市群GDP总量在全国十大城市群中排位第七,分别占长三角城市群的30.8%、珠三角城市群的62.5%、长江中游城市群的63.1%、京津冀城市群的68%;每平方公里产出在全国十大城市群中次于长三角、珠三角、哈长城、京津冀城市群排在第五位(见图一)。无论是从经济总量还是地均效益来看,成渝城市群与京津冀、长三角等发达城市群相比仍相差较远。从全国范围来看,成渝城市群乃至整个西部地区仍然属于欠发展地区,加快发展仍然是第一要务。
 
曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考
 
  (二)“大-中-小”城市群构建不合理
 
  基于重庆主城和成都市区两座特大城市强大的吸附能力和扎实的发展基础,核心城市背向发展,两城“双核独大”现象十分突出,次级城市发育不足,人口百万以上大城市数量偏少。重庆纳入成渝城市群的29个区县人均GDP呈现从主城9区向渝西城市(永川、荣昌、铜梁)由东向西逐渐递减的趋势;四川的15个市人均GDP呈现由成都市区向川东城市(资阳、遂宁、内江)由西向东逐渐递减的趋势,出现了“两头大、中间小”的“哑铃式”发展结构,即“中部塌陷”现象(见图二)。
 
曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考

  在城市建成区规模方面,初步测算,2017年重庆主城9区和成都市区建成区面积总和为1569.3平方公里,是除此以外35市(区)县城市建区面积还大。在城市快轨人均拥用量方面,初步测算,成渝城市群区域内常住人口人均城市快轨里程3.38公里/百万人,分别只占长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群的42.6%、39.1%、40.8%(见图三)。
 
曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考
 
  在研究与试验发展经费支出方面,初步测算,成渝城市群研究与试验发展(R&D)经费支出占GDP的1.81%,远低于长三角城市群的2.75%、珠三角城市群的2.62%、京津冀城市群的3.3%;在万人发明专利拥有量方面,初步测算,成渝城市群每万人发明专利拥有量为5.3件,分别比长三角城市群低12.3件、比珠三角城市群低13.7件、比京津冀城市群低12.4件(见图四)。
 
曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考
 
  (三)一体化推动机制有待加强
 
  国务院批复《成渝城市群发展规划》近两年来,川渝两地合作更加密切,取得了积极进展。但存在的问题也不可忽视,重庆、成都两个核心城市协调合作机制还不够健全,空间发展战略缺乏充分对接,高端发展平台的谋划和建设竞争大于合作,产业分工协作不够充分,经济尚未形成紧密的有机联系,基础设施建设不尽协调,还没有达到预期效果。如四川在规划泸州、自贡、内江等川南片区的城市快轨上,没有与重庆的荣昌、大足、綦江等渝西片区进行“无缝”对接;在高速公路收费上,由于收费标准不统一,出现“一条路两种费”的怪象;地区间产业布局门类趋同,如地处渝西川东地区的荣昌区、内江市、泸州市三地,相邻不到百公里,纷纷把装备制造、生物医药等作为主导产业大抓特抓,同质化十分严重,在招商引资、资源配置等方面形成恶性竞争。
 
  三、国际城市群一体化发展的经验与借鉴
 
  以大城市为核心、周边城市群一体化发展是各国城市化发展成功的道路,通过城市群的统筹规划、基础设施互联互通、产业的分工协作实现了人口聚集、经济腾飞。日本东京城市群、英国伦敦城市群发展的经验值得借鉴。
 
  (一)东京城市群
 
  东京城市群是以东京市区为中心,半径80公里,由东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县共同组成。东京都城市群总面积1.34万平方公里,占全国面积的3.5%;人口3700多万,占全国人口的三分之一,GDP更是占全国的一半,城市化水平达到90%以上。
 
  1.形成原因。日本太平洋沿岸是日本近代最早开放的地区,发展时间长,沿海洋分布港口众多,东京港集装箱装卸量居全国第三。新干线火车技术发展早,技术成熟,铁路交通便利,东京拥有全球最复杂、最密集且运输流量最高的铁道运输系统和通勤车站群。便捷的网络式铁路交通和集中的人口模式加速了该地区城市群的形成。日本作为一个岛国,平原面积狭窄,仅占国土面积的24%,最大的平原是东京附近的关东平原,其次是名古屋附近的浓尾平原和京都、大阪附近的畿内平原。日本的人口和经济调度集中于这三大平原地带,在工业化过程中,这三大平原逐渐发展成为城市群。
 
  2.产业结构。东京的金融业较为发达,在世界范围内排名较前,有力地带动了城市群的金融发展。名古屋港是日本的五大国际贸易港之一,方便了城市群的物流产业和产业供应及进出口。东京还集合了日本大量的制造业和著名高校,为工业的发展提供了强劲的技术与人才支持。该地区人口集中,高科技产业、工业和出口外贸业发达。
 
  3.运行机制及成效。日本东京城市群自形成之时起,依托其强大的政府力量推动,建立起了一套有效的跨区域协调发展机制。东京城市群的城市协调发展是借助东京作为首都的强大实力和辐射能力,带动了整个城市群的协调发展。
 
  其管理模式的主要特点是:非核心城市主动配合中心城市的发展,以核心城市为主导,实行一体化协调,城市之间密切沟通合作,着重整个城市群的功能分工和产业分工。首都东京对其周边城乡及城市群中的次级城市有很强的辐射带动作用,并能有效的扩散其影响力,带动整个城市群共同发展,实现城市群发展的协调可持续。
 
  (1)动力机制方面。一是制定合理的城市群发展规划,建立“多心多核”结构,从1958年到2015年的近60年里共经历了六次规划调整,从仿照1944年大伦敦规划建立卫星城市,到2004年日本政府开始退出全国性土地规划编制,由各城市群制定发展规划。东京城市群向“多心多核”方向发展,保证充分发挥比较优势,实现了中心城市功能的有机疏解,促进城市群和城市之间的协调发展。二是政策指引、利用财税政策引导城市群产业发展,作为典型的政府主导型国家,日本在城市群发展上与纽约、伦敦等欧美发达国家城市群有较大不同,最明显的是日本政府对城市群的发展进行直接干预和管理,国家政策的指引作为重要的外部动力推动城市群发展。政府通过国家财政政策,对基础设施、产业和项目等各个领域对城市群的发展进行引导,促进城市间发展的平衡。三是发挥市场作用,通过市场价格协调机制和城市群中的城市竞争,推动解决东京作为中心城市迅速膨胀发展的问题,企业、机关、娱乐场所等逐步向郊区迁移,产生了生产要素流动,促进了中心城市与周边区域的资源优化配置和合理竞争。
 
  (2)运行机制方面。一是拥有完善而系统的政府协调机制,先后建立了首都建设委员会、整备局及整备委员会(1974年整备委员会被并入国土交通厅),代表政府负责整个东京城市群的协调发展规划,以及与其他地方政府、管理机构的协调,实现了对东京城市群的规划发展的建设性推动,这是日本政府协调城市群发展的典型模式。二是优化城市群内部产业结构,建立合理有序的城市等级体系。合理有序的城市等级体系是东京城市群产业分工的基础,明确了东京为政治经济中心、神奈川为工业与物流中心、千叶为商务与货运中心等,各个城市能够在城市群发展中找准特色定位,在政府引导下进行错位发展,并实现优势互补,让城市群在产业上实现多中心发展。
 
  (3)保障机制方面。一是建立完善的法律保障体系,对城市群的规划和规划落实、建设以及保障管理部门权力行使等方面,都有法律予以保障,同时通过立法保障地方政府对城市规划、管理的权限,鼓励差异化谋求发展方式。二是构建发达的轨道交通网络,东京城市群交通以高速铁路(新干线)运输为主,高速公路和其他铁路为辅,航空业高度发达,每个城市均有一个以上机场,东京就有羽田和成田两个国际机场。
 
  (二)伦敦城市群
 
  伦敦城市群以伦敦为中心,由伦敦—利物浦一线的城市构成,其中包括世界纺织工业之都——曼彻斯特、纺织机械重镇——利兹、伯明翰、谢菲尔德等大城市,以及众多小城镇。伦敦城市群是产业革命后英国主要生产基地,其面积4.5万平方公里,占国土的18.4%,人口3650万,占总人口的62.7%,该城市集中了英国经济总量的80%。与美、日等国追求核心“大”城市不一样的是,英国伦敦城市群追求的是小城镇的“小而精”,英国伦敦城市群是地域面积最小的世界级城市群。
 
  1.形成原因。英国作为首批进入资本主义的国家,发展历史悠久、底蕴深厚,首都伦敦集中了大量资本和人才,大约在19世纪初就已初步形成了伦敦大都市。同时,伦敦及周边地区具有较为悠久的工业历史,具有发展城市群发展产业的条件,从而辐射周边地区共同发展工业。
 
  2.产业结构。该城市群的中心城市伦敦具有较为明显的第三产业,尤其是金融业优势,聚集了以英格兰银行为中心的众多历史悠久、实力雄厚的金融机构,整体实力名列前茅,市场规模堪称世界第一,其保险市场是世界上最大的保险业中心。作为历史工业优势地区,英国第二大城市伯明翰为重工业中心,利物浦造船业发达,轻工业和通讯产业发展迅速。曼彻斯特是英格兰主要的工业中心和商品集散中心,也属于金融中心城市。
 
  3.运行机制及成效。伦敦城市群以大伦敦市为核心,是世界的经济中心、金融中心和贸易中心,是英国最重要的经济核心区,其发展已经达到成熟阶段,是西方最具有代表性的典型城市群之一,同时也是重要的国际高科技、文化和信息传播中心。
 
  (1)动力机制方面。制定了合理的城市群发展规划,城市群发展规划在伦敦城市群协调发展的过程中发挥了重要的作用,先后成立了大伦敦议会、伦敦规划咨询委员会负责伦敦城市群的发展规划,先后针对不同阶段伦敦的大城市问题和协调平衡发展的问题,两次编制城市群发展规划,有效的指导了城市群发展方向和发展定位。
 
  (2)运行机制方面。一是建立跨区域权威政府协调机构,为了解决城市群发展过程中各县市各自为政的问题,英国中央政府提出建设跨区域的协调政府机构方式来协调和管理,并适时进行调整,1965年成立大伦敦议会负责大伦敦地区总体协调发展和管理,1994年成立伦敦政府办公室主要负责解决规划和协调发展问题,2000年成立大伦敦政府为大伦敦制定了15-20年的长期发展战略规划。二是产业结构合理规划布局、不断关注产业升级,目前,伦敦城市群已经形成了合理的产业结构,各核心城市拥有不同的主导产业和产业集群,不同的产业集群内的城市也有不同级别和不同分工。将核心城市的制造业转移到了周边城市,推动金融、保险、专项管理服务等第三产业在核心城市聚集,伯明翰等一批次级中心城市逐渐形成以服务业为主的产业结构,实现了产业转型发展。老城区传统特色产业和现代化产业转型有机结合,同时也实现了创意产业的协调发展。
 
  (3)保障机制方面。城市群内交通网络发达,形成了以轨道交通和高速公路并重的交通发展模式。伦敦轨道交通线路总长3700公里,拥有全世界最畅通的地下铁路网,有12条地铁线,接驳高效便利。拥有“一环九射”的高速公路网。航空运输发达,伦敦希思罗国际机场是全英国乃至全世界最繁忙的机场之一,在全球众多机场中排行第三。水运交通方面,伦敦位于泰晤士河出海口,是英国最大港口,年吐吞量达到5000万吨。
 
  (三)东京城市群和伦敦城市群发展的借鉴意义
 
  1.城市发展规划先行。东京城市群和伦敦城市群的发展都经历高速发展的阶段,东京、伦敦作为大都市,经历了大规模制造业不断聚集,大量城乡人口涌入,市区范围不断向外蔓延,城市空间快速向外扩张,引发了一系列严重的“大城市病”,生态环境同时也受到极大的负面影响。在其城市群发展进程中,都制定了长期的规划并以立法的形式推动实施,其城市群发展都采取相应的协调机制,采取优化产业结构、产业升级和发展卫星城等方式,推动中心城市和其他城市的协调发展。
 
  在成渝城市群发展中,应突出规划先行,统筹产业、城市建设、公铁水空交通建设、人口政策、环境保护等方面“多规合一”“多图合一”,分层级制定、实施长期规划、中期规划和近期实施计划等,确保规划和城市群发展在一个时期内不落后。同时,加大法律、法规支持保障力度,加快推动以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。
 
  2.加快基础项目撬动。东京和伦敦都从交通发展方面提供了最优质的基础保障,两个城市群的轨道交通建设和运维水平处于世界前列。东京和伦敦都拥有出海港口。
 
  特别是在航空运输方面,东京拥有旅客吞吐量居日本第一二位的羽田、成田两个国际机场,其年吞吐量超过1.1亿;羽田机场紧邻东京中央区南部,距中央区不足20公里;位于东京西北部的成田机场距中央区约70公里,与羽田机场形成了呼应的布局。伦敦则拥有世界第三的希斯罗国际机场和英国第二大的盖特威克机场及其他3个机场,年吞吐量超过1.6亿;希斯罗机场位于伦敦市区西部,距市中心15公里;盖特威克机场位于伦敦市区南部,距市中心56公里。同时其机场都有高效的轨道交通和公路交通配套。
 
  四、推动成渝城市群一体化发展的对策
 
  党的十九大以来,党中央高度重视川渝两地和成渝城市群的发展,在干部人事、政策支持等方面都给予更大的关心重视,四川省和重庆市两地本着“把过去没做抓紧要做的事情尽快做起来”的原则,两地合作进入了新时代、迈出了新步伐、打开了新局面。特别是习近平总书记视察重庆、成都时的重要指示精神,为加快成渝城市群的建设与发展提供了行动指南。
 
  (一)强“顶板”,保“底板”
 
  推动顶层设计,夯实制度底板,加快建立“高效、务实、合作、互信”的成渝城市群一体化推进机制是当务之急。一是细化功能定位。每个城市群都有其特殊的战略定位和具体的功能定位,成渝城市群是西部大开发的重要平台和“脊梁”,是长江经济带的战略支撑,也是国家推进新型城镇化的重要示范区,有别于京津冀城市群“疏解北京非首都功能”、长江三角洲城市群“经济活力的全球资源配置中心”、珠江三角洲城市群“全球创新中心、先进制造业中心”的定位要求。加快成渝城市群发展,要突出战略定位、细化功能定位,围绕“内陆开发开放,全国重要现代产业基地、区域协调和城乡融合发展”等重点任务,错位发展,差异化推进,致力于打造西部大开发大开放的“升级版”。二是争取高层推动。基于成渝城市群在国家战略中的重大作用,积极争取成立国家级高规格的领导小组,建立协同高效的“成渝城市群一体化”联席会议制度,定期召集国家有关部委细化实化工作方案,出台推进措施,明确完成时限,加大督查考核。川渝自古一家亲,重庆、四川两地要牢固“你中有我、我中有你,彼此不分你我”的观念,主动沟通、担当配合,积极解决推进过程中遇到的困难和问题,及时向国家争取政策支持,力争通过3至5年的努力,大幅提升该区域的综合实力,GDP总量由目前全国十大城市群的第7位,进入前5位。三是聚焦工作落地。摈弃以往“雷声大雨点小”的现象,着力在落实落实再落实上下功夫。两地要加强调研,针对阻碍和制约两地一体化发展的行政壁垒和原有做法,进行大刀阔斧地改革,重点在促进生产要素自由流动、创新资源高效配置,以及城镇、交通、信息、开放合作、市场一体化等方面取得重大突破,城市群成本共担和利益共享机制不断创新,加快重点跨界地区一体化步伐,促进川渝合作、各类城际间合作在实质性、项目化上运行。
 
  (二)补“短板”,防“漏板”
 
  “一体化”不仅是推动成渝城市群发展的战略目标,更是提升该区域发展水平的根本路径,围绕推动区域一体化发展的重点任务,系统推进成渝城市群的建设与发展。一是推动城镇和谐和美。进一步优化成渝城市群的空间发展格局,发挥重庆、成都核心城市辐射作用,培育壮大区域中心城市,带动中小城市和小城镇发展,培育重庆、成都两座核心城市“大而强”、中等城市“壮而优”、小城镇“特而精”的“大-中-小”梯次协调发展的城市群格局,加快形成“结构合理、规模适度、功能完备”的城镇体系。二是推动交通互联互通。交通建设是加快发展的基础和先导。分布在区域内的大中小城市好比大大小小、形态各异的珍珠,“觅得彩线串珍珠”,以重庆、成都两大综合交通枢纽建设为核心,以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干,依托综合运输大通道,对每座城市实行有效“串联”,实现城市与城市之间的互联互通、快捷到达。三是推动内陆开发开放。扩大成渝城市群向东向西、对内对外开放,依托长江黄金水道,加快建成长江上游航运中心,扩大以成都、重庆等为起点的中欧班列品牌影响力,积极培育国际贸易大通道。以两江新区、天府新区为对外开放大平台,整合新区政策资源,高起点打造内陆对外开放门户。四是推动市场共定共认。重点推进资本市场、区域通关、金融基础设施、信息网络和服务平台、人力资源市场、技术市场、市场秩序和信用体系等方面的一体化建设,推动实行统一的市场准入制度和标准。
 
  (三)搭“踏板”,变“跳板”
 
  突出重点和关键,坚持实干与巧干相结合,坚持借梯登高、点线突破,发挥示范带动效应。一是在川渝毗邻地区先行先试。在川渝毗邻地区率先打破行政壁垒,创新体制机制,打通“断头路”构建跨界快速交通通道,合作共建产业园区,加快推进医疗、教育、社保等公共服务对接,促进基础条件好、发展潜力大、经济联系比较紧密的渝西川东区县组团、广安合川北碚组团、江津永川泸州组团、铜梁潼南资阳组团等省际交界地区融合发展。发挥成渝城市群腹心地带100公里半径内拥有泸州、乐山、自贡、内江、璧山、荣昌等近十个国家高新区的高新技术产业密集优势,积极打造国家创新发展的示范区域。二是加快成渝城市群“中部崛起”。地处成渝发展主轴和成渝城市群中部腹地的“渝西川东地区”,面积37919.46平方公里,占成渝城市群的20.5%。初步测算,2017年地区生产总值7351.19亿元、常住人口1791万,分别占到成渝城市群的14.5%、18.9%,是支撑整个成渝城市群发展的重要新生力量。出于发展的迫切需要,重庆市的大足区、荣昌区、铜梁区、潼南区、永川区和四川省泸州、内江、遂宁、资阳4个地级市及所辖安岳县、东兴区、隆昌市、泸县等13个单元自发形成了“渝西川东经济社会发展协作会”,经历10年合作,结出丰硕成果。为有效对重庆、成都核心城市的职能进行分担,要加快建设大都市城市群连绵带,推动城市病由“治”到“防”的重大转变。争取将渝西川东合作规划纳入省市级整体规划,建立省市级协调共建共进机制,形成市级指导、发改委制定、区县实施的规划格局,推动“中部塌陷”向“中部崛起”。三是建设以国家货运枢纽机场为龙头的多式联运。随着成渝城市群经济一体化进程加快,现有的交通基础设施已经不能满足经济发展的需要,特别是综合性物流枢纽远不能满足现代物流发展的快速增长,急需在成渝城市群内布局一个以货运为主的国家枢纽机场。荣昌站在大幅提升成渝城市群综合竞争力的角度,提出建设以国家货运枢纽机场为龙头的多式联运。通过军方和航空公司充分论证,荣昌正好位于全国空中航线中部区域,处于欧美与亚太航线交叉点,临近B330国际骨干航路,从荣昌起飞,2小时可覆盖中国80%的GDP和人口,5小时可覆盖亚太经济区,12小时可以覆盖欧美澳和中东非洲地区(见图五)。同时,着眼航空货运年均增长50%的快速发展和跨境商务未来巨大潜力,按照“立足西部、服务全国、辐射亚太、联通世界”的定位,成渝城市群可以通过货运机场这个“支点”和“跳板”,推动中国西部“铁公机水”一体化无缝对接的综合物流和多式联运发展,大幅提升该地区的“当量能级”和国际国内话言权,推动成渝城市群发展轨迹的重塑,加快形成中国经济的重要引擎和新的增长极。
 
曹清尧:成渝城市群一体化发展的战略思考
 
 (作者系中央党校第44期中青一班四支部学员、中共重庆市荣昌区委书记 曹清尧)
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